【专家建言】樊崇义：制定国家法律援助法势在必行

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编者按

法律援助立法是国家法治建设的一件大事。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在新时代背景下，人民群众对法律援助工作提出了更高、更多的要求。因此，推动法律援助事业的发展，是对新时代社会主要矛盾的积极回应。

2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定将法律援助立法纳入全国人大常委会的立法规划。法律援助立法是国家法治建设的一件大事，不仅体现着“以人民为中心”的服务理念，而且直接关系到老百姓的获得感、幸福感和公平感。为此，特转发两篇专题文章，以期引起学界的关注与讨论。

中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长 樊崇义

文丨樊崇义

法律援助是指由国家依照法定程序为经济困难、无力支付法律服务费用的公民或者特殊案件的当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的社会保障制度。作为一项向社会弱者提供无偿法律服务的重要制度，法律援助为当今世界各国所普遍采行。

我国“法律援助”作为一种制度，其制定与实施起步晚、发展快，尤其是党的十八届三中、四中全会以来发展更快。“法律援助法”的制定纳入全国人大今年的立法计划，起草工作也正在紧张进行，这是我国“依法治国”纲领实施的应有之义，更是我国建构“法律援助制度”的必然要求。

我国1980年出台《律师工作暂行条例》，1983年《关于深化律师制度改革方案》颁布。1994年1月3日，时任司法部部长的肖扬同志在一份律师工作的材料中，第一次正式提出建立法律援助制度。我国以经济困难的诉讼当事人为援助对象的狭义法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武汉大学成立了“社会弱者权利保护中心”，该中心的成立，揭开了我国法律援助工作的序幕。1994初，中国第一个由政府设立的法律援助机构---“广州市法律援助中心”挂牌成立，标志着我国正式开始探索实施法律援助制度，揭开了中国法制文明史上崭新的一页。1996年新《刑诉法》《律师法》相继颁行，这两部法的修改和出台，正式确立了我国法律援助制度的重要地位。

2003年7月21日，国务院正式颁布《法律援助条例》，该条例属于一部行政法规，包括总则、法律援助范围、法律援助申请与审查、法律援助的实施、法律责任和附则六章内容。《条例》的出台标志着具有中国特色的法律援助制度的建设迈上了新台阶，同时在维护经济困难的公民和特殊案件当事人的合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义等方面发挥了不可代替的作用。但是，近年来我国民主与法治的发展与进程越来越显现出“法律援助”工作只靠《条例》而解决不了的许多问题：例如经费保障不足；组织管理、机构设置不合理；“法律援助”实施体系不完备；法律援助范围、经济困难的标准、办案补贴等重要的援助事项，在全国各地出现了短板。这些问题的出现，显然看出单靠《条例》是难以解决的。

更重要的是近年来，我国法律援助工作的发展为“法律援助法”的制定奠定了牢固的基础。近年来中央“两办”及“两高三部”关于“法律援助”工作颁布的一系列文件，大大地推进了法律援助工作和“法律援助”立法。包括：最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》（司发通[2005]78号）；最高人民法院、司法部《关于民事诉讼法律援助工作的规定》（司发通[2005]77号）；司法部《办理法律援助案件程序规定》（2012年）；司法部《关于进一步推进法律援助工作的意见》（2013年）；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号）；司法部、财政部《关于律师开展法律援助工作的意见》（2017年）；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（2017年）；最高人民法院、司法部《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（2017年）等。这些文件对于指导新形势下的法律援助工作发挥了重要作用。特别是党的十八届三中、四中全会明确提出要完善法律援助制度，扩大援助范围。为了贯彻党中央、国务院关于推进法律援助立法的决策部署，2012年，司法部着手开展了法律援助立法工作调研。

2013年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习中强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。2013年政府工作报告要求健全法律援助制度，为进一步做好法律援助工作指明了方向。2013年，司法部成立了由法援司、法制司牵头，司法部法律援助中心、中国法律援助基金会以及地方法律援助机构工作组成的立法起草工作组。2013年11月，法援司、法制司联合在山东召开了法律援助立法工作论证会，研究法律援助法草案起草思路和主要内容，就草案初稿起草工作广泛听取意见。2014年，司法部将起草法律援助法纳入《司法行政立法工作五年规划》。《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号）对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作出了全面部署，提出要推进法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，中共中央办公厅印发《党的十八届四中全会重要举措实施规则（2015-2020年）》，明确将“制定推进律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务来抓。2015年，司法部有关部门根据中办发[2015]37号文件对草案初稿进行了修改完善。

2016年4月，《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》将《法律援助法》的起草列入“有关保障和改善民生，加强和创新社会治理的立法项目”，至此国务院将法律援助立法列入立法研究项目，正式开启了立法工作。2016年，司法部法制司、法援司召集律政司、研究室、法援中心、中国法律援助基金会先后两次对草案初稿进行了法律援助立法专题调研，法援中心组织召开了中欧法律援助立法研讨会，并收集整理了相关立法资料。2017年以来，时任张军部长、熊选国副部长、赵大程副部长多次对立法工作作出重要指示，法制司、法援司进行了多次研究修改，形成了成熟的立法初稿草案，并对有关部门和研究机构公布征求草案修改的意见。

综上，我认为我国“法律援助法”的制定条件已经成熟。当前摆在我们面前的任务，就是要牢牢抓住这个机遇，解放思想，提高认识；对制定“法律援助法”中的一些重点、难点、有争议的问题，尽快统一认识，提出方案，为该法的制定和顺利出台铺平道路。当前，在“法律援助法”制定过程中，集中要研究问题有六：一是法律援助的定位；二是法律援助的范围和条件；三是法律援助提供主体的权利和义务；四是法律援助的经费保障；五是法律援助的组织体制；六是法律援助与其他部门协作机制、科技信息化的运用。